脱贫攻坚开展以来，以财政专项扶贫资金、涉农资金为主体的扶贫资金是扶持各类产业项目实施、改善农村面貌和发展水平的关键要素。近年来，各级投入扶贫领域的资金总量不断加大。仅从中央层面看，近四年来中央财政安排专项扶贫资金就从667亿元一跃升至2019年的1260.95亿元。超规模的扶贫资金形成的扶贫资产成为各方关心关注的焦点。临沂市边摸索边总结，边实践边规范，逐步探索建立了以“四权分置”为核心的扶贫资金资产管理长效机制，为打赢新时期脱贫攻坚“孟良崮战役”提供了坚强支撑。
一、背景情况
山东省临沂市是全国著名的革命老区，总面积1.72万平方公里、人口1062.4万，是山东省人口最多、面积最大的市。从上世纪50年代以来，沂蒙老区人民发扬优良传统，以“改山山低头、改河河变样、改地地增产”的豪情，通过大扶贫大开发实现大发展，留下了一串串坚实的足迹。1995年，临沂在全国18个连片贫困地区中率先实现整体脱贫。2001年，全国21世纪扶贫论坛在临沂市召开。2012年，在全国扶贫工作会议上，临沂市被国务院扶贫开发领导小组授予“全国扶贫开发先进集体”荣誉称号。由于经济基础薄弱、发展条件限制，截至2015年底，全市还有贫困村568个、贫困人口44.2万人，贫困村和贫困人口数量均占全省的1/6，脱贫攻坚任务十分艰巨。
为了打赢脱贫攻坚战，临沂市加大扶贫投入力度，2016年以来，全市投入资金21.9亿元，实施产业扶贫项目3550个，惠及建档立卡贫困户27.3万户。持续增加的资金投入，像“滚雪球一样”，形成了规模庞大的扶贫资产。这些资产不能“一锤子买卖”，更不能成为一笔“糊涂账”，如何管好、用好，使其持续发挥作用，保证贫困群众长期受益，是迫切需要研究解决的一个重要课题。临沂市针对这个课题进行了积极探索，形成了“所有权归村集体、经营权归承包户、收益权归贫困户、监管权归镇政府”的“四权分置”扶贫资产管理模式，走出了一条产权明晰、循环使用、稳定收益的新路子。
二、主要做法
（一）所有权归村集体，确保扶贫资产的管理安全。扶贫资金资产是“四权”分置的管理对象，也是“四权”分置机制运行的基础。临沂市制定了《关于统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚的意见》，按照渠道不变、用途不变、集中连片使用“两不变一集中”的原则，把上级财政专项扶贫资金、统筹整合的涉农资金和社会各界帮扶资金、物资用于产业扶贫形成的经营性资产界定为扶贫收益资产，其所有权都归村集体所有，受国家法律保护。如兰山区汪沟镇利用扶贫专项资金1075万元、企业援建资金691万元、第一书记资金150万元，共计1916万元，建成了冬暖式大棚、光伏发电站等35个项目，对形成的资产均颁发了扶贫资产所有权证，明确产权属于项目村集体。明晰产权的做法有效杜绝了产权不清造成的资金使用混乱、扶贫资产流失的问题，扣紧资金资产管理的第一道“安全阀”。
（二）经营权归承包户，确保扶贫资产的经营安全。村集体作为产权所有者，按照“四议两公开”民主决策程序，统一组织实施。面向社会发包、出租扶贫资产时，采取公开竞标的方式，确定承包、承租人。村集体在与资产经营方签订合同或协议时，明确资产管理责任、资产运营权益、资产收益数量，确保扶贫项目资产安全并不断增值。平邑县卞桥镇立足当地果树种植基地发展需要，利用各类扶贫资金140余万元，建设了滩汪湖果蔬交易服务中心，并将该项扶贫资产的经营租赁权进行公开拍卖，由平邑县玉鑫果蔬种植专业合作社以每年16万元的租赁费进行经营管理。产权与经营权分离，明确了资产使用主体，有效规避了自主使用带来的经营风险。
（三）收益权归贫困户，确保扶贫资产的受益安全。临沂市通过出台制度规范，将扶贫资产收益权量化处置，明确扶贫资产对外发包、出租、股份合作经营等实现的收益，最低70%用于建档立卡贫困户的经济增收，30%用于村集体受益或非建档立卡贫困户的增收。扶贫资金投入到合作社或企业实行股份量化或入股经营的，实行保底分红，分红额不得低于按投资额和同期银行贷款利率计算的利息。费县制定出台了光伏扶贫项目收益分配监督管理办法，规定各级政府资金支持建设的村级光伏电站的资产归村集体所有，由村集体确定项目收益分配方式，大部分收益直接分配给符合条件的扶贫对象，少部分作为村集体公益性扶贫资金使用，确保贫困户每户获得年收入3000元以上。
（四）监督权归政府，确保扶贫资产的监管安全。制定出台《临沂市加强扶贫资金资产管理壮大农村集体经济办法》，落实乡镇政府、经管站对扶贫资金、资产的管理主体责任。加强乡镇（街道）农经机构队伍和村级会计队伍建设。在乡镇（街道）财经服务中心加挂乡镇（街道）经管站牌子。乡镇（街道）经管站按每 7 个有会计核算任务村配 1 人、最低 7 人的标准配备经管人员，并将乡镇（街道）经管人员配备情况报县区农业局备案。建立扶贫资产管理台账，及时更新扶贫资产的使用变动、收益分配情况，指导村级搞好扶贫资产的会计账务处理。明确村级民主管理主体责任，突出建档立卡贫困户、扶贫理事会、村集体“三方共管”责任，通过公开公示、动态监管、巡查问责三种方式，确保扶贫资产使用、经营、收益全过程阳光透明、公平公正。如沂水县以村级扶贫理事会为载体，履行服务、协调、参与、评估认定、建议、监督村级扶贫资金使用、资产管理等职能，确保贫困群众在未脱贫期间享受相对稳定的收益。
三、经验启示
产业发展是基础。产业是脱贫之基，是解决贫困群众脱贫致富的必由之路，也是“四权分置”机制的逻辑起点。只有把培育发展增收致富产业作为脱贫攻坚的根本任务，引导贫困群众发展具有比较优势的种养业、加工业和服务业，把贫困户拉进产业化链条增加生产性收入，切实增强贫困地区“造血”功能，才能夯实“四权分置”机制的运行基础。
群众参与是关键。脱贫攻坚，群众是主体。建立“四权分置”机制也必须充分调动群众积极性、主动性、创造性。只有坚持群众主体地位，赋权于民、让利于民，尊重群众的知情权、决策权、实施权、监督权、管理权，充分让群众参与和监督，才能真正发挥“四权分置”机制的运行绩效，也只有通过建立“四权分置”机制，引导群众全过程参与脱贫攻坚，发扬群众自强自立精神，激发内在动力，才能从根本上改变贫困落后面貌。
统筹兼顾是方向。“四权分置”机制涉及四个方面的权利主体，必须兼顾到各方的利益。顾此失彼、厚此薄彼，不可能如期实现脱贫攻坚目标。只有牢固树立统筹兼顾的工作导向和互利共赢的理念，总揽全局、科学筹划、协同发力、同步推进，推动政府、企业、社会、贫困户深度协作，实现“四权分置”机制四个方面权利主体的目标同向、利益同享，实现多方受益、互利共赢和脱贫攻坚效益最大化，才能充分发挥“四权分置”机制的制度红利和效率红利。
改革创新是动力。习近平总书记强调，脱贫攻坚任务艰巨繁重，基本都是难啃的“硬骨头”，越往后成本越高、难度越大、见效越慢。必须认清形势，采取超常规举措，拿出过硬办法，才能实现新突破；必须以供给侧结构性改革为引领，在思路、方法、措施上进行改革创新，才能把脱贫攻坚工作做出亮点、搞出特色、抓出成效。正是有了这种思路，临沂市在资金筹措、项目管理、资源整合、利益联结、监督考评等方面进行了有益探索，提出了“四权分置”机制等创新性做法。
建章立制是保障。“四权分置”机制是一项新的管理机制，需要配套制定规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面的规章制度，推动“四权分置”规范化、制度化、法治化，才能确保目标定得准、措施用得好、资金管得住、工作抓得实。
